En su discurso a la Nación del 28 de julio, el Presidente Ollanta Humala anunció que presidirá el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), el cual entró en funciones esta semana. ¿Qué opina Ud. de esta medida?

El Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana se creó a inicios del 2003 y tiene como ente rector al Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, que la ley establece que es presidido por el Ministro del Interior y que está integrado por diversas instituciones que tienen que ver tanto con la justicia penal pero también con otros servicios de seguridad ciudadana como prevención, rehabilitación y reinserción de infractores, además de las instituciones de control y sanción.

Sin embargo, en los distintos niveles de gobierno, el CONASEC tiene otras instancias: los comités regionales (liderados por los presidentes regionales), los comités provinciales y los comités distritales (estos dos últimos liderados por el alcalde correspondiente). En los ocho años de funcionamiento del CONASEC, solo en una oportunidad se reunieron las más altas autoridades de las instituciones que lo integran y fue luego del ataque criminal de la niña Romina [N.R.: quien quedó cuadripléjica tras el asalto de una banda de «marcas» en la Vía Expresa].

Por ello, me parece muy bien que el presidente Ollanta lidere personalmente el CONASEC, para que le dé el nivel que le corresponde como el gran órgano rector en esta materia. Además, esto debería llevarnos a tener una política, una estrategia integral para los próximos cinco años, donde tengamos metas claras tanto en seguridad ciudadana como también en narcotráfico, terrorismo y prevención y solución pacífica de los conflictos sociales.

Una de las principales conclusiones a las que llegó el Informe de Seguridad Ciudadana 2010 del Instituto de Defensa Legal (IDL) es que el expresidente Alan García «dejó un país más inseguro del que recibió». ¿Qué le parece este análisis?

Yo quisiera referirme más que a dichos, a evidencias. Ciudad Nuestra presentó algunas cifras sobre el particular: Hay un deterioro en la seguridad en los últimos años, evidentemente. Y esto se ve en los índices de violencia homicida. A nivel nacional, el Perú pasó de tener una tasa de cinco homicidios por 100 000 habitantes (2000-2004) a una tasa de once homicidios por 100 000 habitantes durante el quinquenio 2005-2009. Lo mismo sucede en Lima, donde la tasa aumentó a más del doble durante el mismo periodo (de tres a siete homicidios por 100 000 habitantes). Lima no es el epicentro de la violencia homicida en el Perú, hay que poner ojo a las ciudades del sur: Arequipa triplica el promedio nacional de homicidios el año 2009.

Un segundo indicador es la victimización, sobre todo referido a los delitos patrimoniales. El Barómetro de las Américas (que es una encuesta sobre cultura política en democracia) evalúa esta victimización y coloca el año 2010 al Perú en el primer lugar del ranking; es decir, somos el país con mayor victimización de la región. Además, es preocupante el mayor uso de la violencia en la comisión de los delitos patrimoniales. El Barómetro daba cuenta que el año 2006, los delitos patrimoniales con arma representaban el 3% del total de delitos; el año 2010 esta cifra se elevó a 19%. Esto coincide con las estadísticas policiales, que dan cuenta de un mayor incremento de los casos de robo (sustracción con violencia y amenaza) en relación con el hurto (donde no se emplean).

Un cuarto indicador es la percepción de inseguridad; es decir, el temor que siente el ciudadano frente a la posibilidad de ser víctima de un delito. Nuevamente, el Barómetro de las Américas señala que el Perú está en el primer nivel de la tabla. De acuerdo a una encuesta que realizamos en Ciudad Nuestra, tres de cada cuatro peruanos se siente inseguro frente a la posibilidad de ser víctima de un delito. Otro indicador a considerar es el bajo nivel de confianza en la Policía o el serenazgo; según nuestra encuesta, menos de la tercera parte de los entrevistados calificaba como buena o muy buena la labor de estas instituciones de seguridad.

¿El manejo ineficaz de la seguridad ciudadana en estos últimos años corresponde a una carencia de recursos económicos para tratar este problema?

No es un tema de recursos, es un problema de gestión de los mismos. El presupuesto en las instituciones de seguridad se ha incrementado considerablemente. Por ejemplo, el presupuesto del Ministerio del Interior (MININTER) se ha duplicado en la última década (de US$ 871 millones de dólares el año 2000 a US$ 1800 millones el 2010); sin embargo, la situación de seguridad ha empeorado. Este incremento presupuestal coincide con una caída en la capacidad de gasto y ejecución de esos recursos; el año 2010 el MININTER devolvió al Tesoro Público alrededor de US$ 106 millones de dólares, pese a que un informe de la Defensoría del Pueblo mostró la crítica situación en que se encuentran las comisarías, células fundamentales de la institución policial.

El aumento ha sido importante no solo en el gobierno central sino también en los gobiernos regionales y municipales. En el caso de Lima Metropolitana, el presupuesto de los serenazgos también se ha duplicado (pasó de US$ 28 millones el año 2005 a US$ 57 millones el año 2010). Además, existe mucha inequidad: el presupuesto de diez municipios concentra el 70% del monto destinado a seguridad ciudadana para Lima. Para gestionar bien estos recursos se necesita capacidad gerencial y también una política de transparencia y rendición de cuentas sobre su uso.

Precisamente, este problema gerencial se hace más evidente cuando no se realizan planes de seguridad ciudadana (en el año 2010, el 60% de los comités provinciales y el 51% de los comités distritales no los crearon).

La idea del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y la creación de instancias interinstitucionales para definir, implementar y evaluar políticas en esta materia me parece interesante. Sin embargo, falta potenciar estos comités. Ahí donde no existe liderazgo del alcalde y la relación no es buena con el comisario, no necesariamente funciona bien. También ha faltado un mayor aliento por parte del gobierno nacional, específicamente de la Secretaría Técnica del CONASEC, que debería brindar asesoría técnica a los comités locales y potenciar la réplica de buenas prácticas, dotar de información a los municipios en materia de seguridad ciudadana. De repente debería constituirse un fondo nacional de convivencia y seguridad ciudadana que permita compensar a los distritos que tienen menos recursos para que puedan implementar bien su serenazgo y elaborar políticas integrales.

Hablando a nivel de Lima Metropolitana, uno de los datos más saltantes del informe presentado por el observatorio ciudadano Lima Cómo Vamos fue que existe un promedio un policía por cada 782 habitantes, cuando el estándar internacional señala que debería haber uno por cada 250. 

Lima Cómo Vamos ha dado un ratio de los policías que prestan servicios en las comisarías de Lima. Pero si desagregamos ese dato, vamos a ver que los peores promedios están en los distritos más populosos –como Santa Anita, Villa María del Triunfo, Puente Piedra, San Martín de Porres- donde también hay menos serenos y menos vigilancia privada. Entonces, hay que redistribuir mejor a los efectivos de la Policía Nacional del Perú atendiendo al número de pobladores pero también a la extensión geográfica del distrito, al movimiento económico, al número de serenos que hay, entre otros factores.

En Ciudad Nuestra sacamos un ratio considerando no solo al personal policial que presta servicios en comisarías sino a aquel que realiza servicios de seguridad ciudadana en la capital, incluyendo al personal de las unidades especializadas, y nos sale un promedio de 242 habitantes por policía, el cual no es malo, pero está bastante distorsionado por la inequitativa distribución de los recursos. Esta situación se reproduce también en el interior del país; si comparamos el ratio de las cinco provincias con menos habitantes por policía (214) con el de las cinco que cuentan con menor presencia policial (6404), vemos que existen 30 veces más policías por habitante en las cinco provincias con mayor presencia policial.

Una de las primeras medidas que el MININTER ha tomado para contrarrestar esta situación es comprar el día de franco de los policías para que dejen de proteger entidades privadas y vuelvan a vigilar las calles. ¿Una mayor cantidad de policías implica necesariamente más seguridad?

El hecho de recuperar la exclusividad del servicio público policial es fundamental. Nosotros el año 2008 publicamos un estudio que daba cuenta de lo pernicioso que era el régimen laboral del 1×1 (un día de trabajo por uno de descanso) y la autorización para que el personal policial preste servicios para terceros. En la práctica, la función policial se ha privatizado: un banco, un casino, un restaurante, una construcción, un supermercado o un particular que tiene una fiesta en su casa paga en promedio unos S/. 50 soles a un policía (uniformado) para que cuide su actividad.

La Defensoría del Pueblo el año 2008 hizo una encuesta a más de 500 policías de Lima y uno de los datos que arrojó fue que más del 40% de los encuestados refirió conocer casos de compañeros que prestaban servicios a terceros no solo en sus días de descanso, sino también en sus días de servicio. Por eso, me parece muy bien la medida que ha tomado el MININTER, que recupera la esencia del servicio policial: un servicio público, para todos los ciudadanos. Es cierto que no se puede hacer de la noche a la mañana, porque demanda recursos económicos (para comprar el franco a todos los efectivos policiales del país, se necesitaría más de 900 millones de nuevos soles). Y el MININTER está focalizando esta medida en Lima Metropolitana y en las ciudades del interior que se perciben más inseguras (Piura, Chiclayo, Trujillo). Por ello, hay que garantizar que la implementación de esta medida sea progresiva y esperemos que durante este periodo gubernamental se recupere la exclusividad de todo el personal policial.

La alcaldesa de Lima, Susana Villarán, anunció la implementación de una Escuela de Serenos que comenzará a funcionar a fines de año y que formará de manera integral y homogénea al personal que labora en el serenazgo de toda Lima Metropolitana.

Si bien hay un desarrollo importante en el número de los serenos, una mayor inversión de los recursos presupuestales y una mayor demanda de los ciudadanos (por vías telefónicas o virtuales), una de las constataciones que encontramos fue la deficiente selección, formación y capacitación de los serenos. El proceso de formación puede durar una hora (y salían al servicio) y en el mejor de los casos, tres meses (como en Jesús María). Por esta razón, era necesaria la implementación de una Escuela de Serenos que garantice una uniformidad en el proceso de formación así como un perfil del sereno. Es cierto que esto debería ser a nivel metropolitano, pero considero que cada municipio debería invertir en la formación de los serenos que van a brindar servicios en su distrito (lo cual está financiado con los arbitrios que pagan los vecinos).

Los serenos tienen una mejor percepción en comparación de los policías, aunque su accionar es limitado ya que son el acompañamiento de la fuerza policial en el establecimiento del orden. ¿El rol del serenazgo en la seguridad ciudadana desaparecerá el día que hayan suficientes policías patrullando las calles?

El serenazgo surgió a inicios de los noventa porque la policía se había replegado para priorizar la lucha contra el terrorismo y descuidó la vigilancia de las calles y la seguridad ciudadana. Sin embargo, con el transcurrir de los años, la policía no ha revertido ese alejamiento y –por el contrario- los serenazgos se han ido extendiendo. Empezaron por los distritos más prósperos de la ciudad y hoy están en casi toda la capital y en la cuarta parte de municipios del país, y son los que responden cada vez más a los pedidos de la ciudadanía ante inconductas sociales y hechos delictivos. Inclusive, en ocasiones, los serenazgos llaman a policías en sus días de franco. El serenazgo responde a una lógica local y está supervisado permanentemente por los vecinos y por el propio alcalde. El desarrollo de los serenazgos es muy importante y ya adquirió carta de ciudadanía. Es muy difícil ver un escenario a mediano plazo sin los serenazgos. Lo fundamental es la integración de esfuerzos entre la Policía y los serenazgos, por ejemplo a nivel del manejo de las comunicaciones o en la realización de un patrullaje integrado.

El manejo de la información estadística de los hechos delictivos de una localidad es fundamental para combatir de una manera eficiente la inseguridad ciudadana. Sin embargo, muchas comisarías del país no tienen conexión a Internet o ni siquiera una línea telefónica fija.

La situación de las comisarías es crítica: Y ojo, no estamos hablando solo de las comisarías del interior del país, sino también de Lima y Callao. Sin embargo, su comando les pide informes por correo electrónico. Por ello, es necesario establecer medidas de coordinación entre la Policía y los serenazgos, que gestionan una gran cantidad de información, para que puedan emplear toda esa infraestructura y logística ya existente. Cuando uno está enfermo, va el médico, le hace diagnóstico y le receta un tratamiento. En seguridad ciudadana, se adoptan medidas a ciegas porque no conocemos el problema. Hoy sale una autoridad y dice: «Hay que reabrir el Frontón» cuando meses antes, el Ministerio de Justicia ya realizó esa evaluación y determinó que era muy costoso e inviable. La secretaría técnica del CONASEC, desde hace unos siete años, tiene la cooperación técnica del Banco Interamericano de Desarrollo para constituir un observatorio de la violencia. Sin embargo, hasta ahora no hay nada.

Uno de los últimos casos delictivos que ha conmocionado a nuestra ciudad ha sido el intento de asalto que sufrió la familia del congresista Renzo Reggiardo y que dejó a su hija pequeña de nueve años herida por un impacto de bala. Este acto tan violento ha motivado diversas reacciones del sector político, que piden desde pena de muerte para aquellos que atenten contra los niños, un endurecimiento de las sanciones o una reducción de los beneficios penitenciarios para en actos violentos. ¿Cuál es la mejor salida?

La delincuencia se ha vuelto más violenta. Los últimos hechos delictivos han servido para que haya un mayor reclamo a las autoridades y una respuesta inmediata frente a estos problemas. La creación de la Comisión de Seguridad Ciudadana en el Congreso de la República es importante porque reconoce su función fiscalizadora de las políticas públicas en esta materia. En los últimos años se ha notado una debilidad institucional y una falta de articulación entre las distintas instituciones que prestan servicios de seguridad. La evaluación de la política y su gestión es importante, pero eso implica que el CONASEC dé una política con un diagnóstico claro, cuál es la oferta institucional que tenemos y cuáles son los objetivos que tenemos a corto, mediano y largo plazo, con actividades concretas, responsabilidades e indicadores de evaluación.

Hay un mito que señala que las leyes peruanas son muy blandas. Las leyes que tenemos ya son duras pero en donde estamos fallando es en su aplicación. En los últimos años ha habido tanto una restricción de beneficios para los delitos más violentos y los reincidentes como una ampliación de los plazos para obtener beneficios. Y pese a ello han seguido saliendo de prisión. Por ello, es muy buena la decisión del Poder Judicial de hacer un seguimiento a las decisiones judiciales en materia de beneficios penitenciarios para dictar criterios o lineamientos claros para su otorgamiento. La solicitud del beneficio no implica su otorgamiento automático, tiene que haber un informe del Instituto Nacional Penitenciario, hay un dictamen del fiscal y una decisión judicial motivada en que la personalidad del delincuente, el delito cometido y su comportamiento en el penal hace razonable prever que no va a cometer un nuevo delito. Hay que ver si esto se evaluó en cada caso concreto, porque hemos visto que en el caso de la niña Romina o de la familia del congresista Reggiardo, se trataba de delincuentes reincidentes.

Finalmente, hablemos del rol de los ciudadanos en la seguridad ciudadana. En el interior del país y en zonas periféricas de Lima donde no se visualiza un trabajo permanente de la policía, ocurren linchamientos populares a supuestos ladrones que son humillados y golpeados por los vecinos que toman la justicia por sus propias manos.

La crisis de autoridad genera un sentimiento de impotencia en los vecinos y su principal expresión son los linchamientos. Pero yo creo que la participación ciudadana es importante en varios niveles: la organización vecinal para la seguridad ciudadana, como las rondas campesinas (que surgieron como respuesta al abigeato y luego se ha ido extendiendo a otras formas de criminalidad) o a través de juntas vecinales (sobre todo en los distritos con poca presencia policial y serenos), para que trabajen conjuntamente como los ojos y oídos de la policía. Estas iniciativas funcionan cuando se trabaja coordinadamente con la policía y con el municipio.

Otra forma de participación es la denuncia de los delitos. Hay que facilitar la comunicación del hecho por parte del ciudadano; y ahí los serenazgos han desarrollado mecanismos de acercamiento muy importante, todo es por vía telefónica o por correo electrónico. También se puede participar en la definición de las políticas de seguridad ciudadana; las juntas vecinales y las rondas campesinas tienen voz y voto en el comité de seguridad ciudadana. Adicionalmente, el ciudadano puede participar a través del monitoreo y supervisión de la política; las experiencias más avanzadas son los observatorios ciudadanos. Lima Como Vamos es una excelente iniciativa de la sociedad civil, un conjunto de instituciones que monitorea los servicios municipales para mejorar la calidad de vida de los vecinos. Como se puede apreciar, existen diversas formas de participación ciudadana en materia de seguridad ciudadana, pero hay que tener cuidado que en los distritos populosos –donde hay pocos efectivos policiales y serenos- se le cargue una responsabilidad adicional al vecino.

Entrevista: Luis Yáñez Quiroz

Fotografías: Gisella San Miguel