La Dra. Elena Alvites, constitucionalista PUCP, advierte que el estado de emergencia, concebido originalmente como un mecanismo excepcional para enfrentar crisis graves, se ha convertido en un recurso político recurrente. Señala que su uso frecuente evidencia la falta de políticas públicas sostenidas y la tendencia de los gobiernos a responder con medidas extraordinarias a problemas que son, en realidad, estructurales.
Texto:Joana Cervilla
Fotos:Andina y Jorge Cerdán
20.11.2025
En el Perú, la figura de los estados de emergencia, lejos de ser una medida excepcional, se han convertido en un recurso habitual para tratar los problemas de seguridad. Según un reciente informe de la Escuela de Gobierno y de Políticas Públicas de la PUCP, solo entre el 2000 y 2024 se declararon 610 estados de emergencia, un promedio de dos por mes. Si se suman prórrogas y modificaciones, se asciende a 1,536 decretos en el mismo periodo. De ellos, 572 se decretaron por “perturbación del orden interno”, terminología que engloba conflictos sociales, criminalidad y amenazas a la seguridad interna. Solo en 2024, durante el gobierno de Dina Boluarte, se alcanzó un récord de 71 resoluciones, la cifra más alta del siglo.
Esta medida diseñada para situaciones graves e imprevisibles —como una pandemia, un desastre natural o un riesgo existencial para la sociedad— se ha transformado en un recurso político recurrente para gestionar problemas que, en muchos casos, son estructurales.
Por ejemplo, durante el actual estado de emergencia –prorrogado hasta el 21 de diciembre– ya se registran 187 homicidios violentos, según el Sistema Informático Nacional de Defunciones (Sinadef), lo que vuelve a cuestionar la eficacia de la medida.
Para entender el alcance real de los estados de emergencia, los límites constitucionales y los riesgos que conlleva normalizar la excepción, conversamos con la Dra. Elena Alvites, constitucionalista, directora de la Maestría en Derecho Constitucional y profesora de la PUCP, quien advierte que muchos de los problemas que hoy se tratan de afrontar con esta medida no son imprevistos ni poco comunes, sino que son manifestaciones de las falencias profundas de la seguridad pública.
Los alcances y finalidad de un estado de emergencia
¿Qué es un estado de emergencia y cuál es su finalidad constitucional?
Un estado de emergencia es una figura contemplada en la Constitución que tiene como finalidad afrontar crisis que superan la capacidad de respuesta del Estado. Se pone en funcionamiento cuando la vida de la nación se ve afectada y se necesitan medidas extraordinarias para proteger a la población, restablecer el orden y garantizar el funcionamiento de los servicios esenciales.
El caso más claro fue la pandemia de 2020, una circunstancia excepcional e imprevista que comprometió derechos fundamentales, la atención sanitaria y el funcionamiento de las instituciones. Para escenarios así, existen dos figuras constitucionales previstas en el artículo 137 de la Constitución: el estado de emergencia y el estado de sitio.
La Constitución solo permite restringir cuatro derechos —tránsito, domicilio, reunión y libertad personal— durante un estado de emergencia. No implica una suspensión total, pero sí un recorte significativo de garantías que exige un uso estrictamente excepcional y temporal.
¿Qué condiciones se requieren para poder declarar un estado de emergencia?
La Constitución señala tres supuestos: perturbación del orden interno, catástrofes y graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En el caso de perturbación del orden interno, debe tratarse de una amenaza que comprometa la continuidad de las funciones estatales, la prestación de servicios esenciales o los derechos fundamentales. Además, debe ser una situación imprevista, algo que el Estado —incluso con sus sistemas de alerta e inteligencia— no pudo anticipar. La excepcionalidad y la imprevisibilidad son claves. Una pandemia o un gran sismo cumplen ambos criterios. En cambio, la inseguridad ciudadana no es una sorpresa: hace años existen alertas sobre el crecimiento de bandas criminales, sicariato y extorsión. En el Perú, se ha utilizado de manera indiscriminada el estado de emergencia, sin que exista un riesgo existencial que lo justifique.
Normalidad constitucional vs. emergencia
Cuando se declara un estado de emergencia, ¿qué cambia frente a la normalidad constitucional?
Se declara para que el Estado pueda actuar con rapidez ante una crisis. Esto supone habilitar medidas que no serían admisibles en un escenario de normalidad, como intervención inmediata en zonas de desastre, ingreso a viviendas derruidas, rescate de personas, cierre de áreas de riesgo y coordinación eficiente entre instituciones.
Para ello, la Constitución permite restringir cuatro derechos específicos: libertad de tránsito, inviolabilidad del domicilio, libertad de reunión y libertad personal asociada a la detención. No se trata de una suspensión total, pero sí de una reducción significativa de las garantías, lo que amplía el poder de la Policía frente al poder del Estado. Por esa razón, su uso debe ser estrictamente excepcional y temporal.
Los derechos no se anulan ni desaparecen. Lo que ocurre es una disminución general de sus protecciones, pero siguen regidos por los principios de razonabilidad y proporcionalidad».
¿Los derechos se suspenden durante un estado de emergencia?
No. Aunque la Constitución utiliza esa palabra, debe interpretarse correctamente. Los derechos no se anulan ni desaparecen. Lo que ocurre es una disminución general de sus protecciones, pero siguen regidos por los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Toda intervención estatal debe estar vinculada de manera directa con las causas que motivaron la emergencia. La restricción debe aplicarse a sujetos concretos cuyas acciones estén relacionadas con la situación que originó la gravedad. Esa es la línea que marcan tanto la Constitución como los tratados internacionales sobre derechos humanos.
Declaratorias por inseguridad ciudadana
¿Cuáles son los peligros de declarar un estado de emergencia por criminalidad?
Primero, al ampliar las facultades de intervención de la Policía y de las Fuerzas Armadas, se incrementa el riesgo de detenciones arbitrarias, ingresos sin orden judicial o restricciones desproporcionadas de tránsito y reunión. El segundo es la afectación de derechos fundamentales. Aunque no se suspenden totalmente, su protección se reduce, lo que exige un control más estricto sobre la actuación policial. Sin embargo, cuando el motivo de la emergencia no es una crisis imprevisible sino un problema estructural, estas restricciones resultan injustificadas y pueden abrir la puerta a abusos.
¿Sostiene, entonces, que la criminalidad que venimos viviendo no es una crisis sino que ya se inscribe como un problema estructural?
Es un problema estructural. La inseguridad no surgió de pronto; ha sido advertida desde hace años. El Estado debió anticipar el fortalecimiento de las redes criminales a través de políticas públicas sólidas, sistemas de inteligencia eficientes y prevención. Si un fenómeno es permanente y previsible, no corresponde utilizar la excepcionalidad constitucional. El estado de emergencia no es una herramienta para suplir deficiencias estatales, sino para enfrentar eventos extraordinarios.
Excepción que se volvió regla
¿Qué revela el uso recurrente de estados de emergencia sobre la gestión de la seguridad?
Revela falta de políticas públicas reales. Cuando un gobierno recurre al estado de emergencia para hacer cumplir la ley, lo que muestra es la ausencia de planificación, inteligencia, prevención y reformas institucionales. Se utiliza la excepcionalidad como un gesto político para “mostrar acción”, aunque no resuelva los problemas de fondo.
¿Qué dice la Constitución sobre la temporalidad y qué ha ocurrido en la práctica?
El artículo 137 establece un máximo de 60 días, renovables solo si las circunstancias lo justifican. Sin embargo, desde los años ochenta se ha instalado una práctica de renovaciones sucesivas que convierte lo extraordinario en permanente. Hay zonas como el VRAEM que llevan décadas bajo régimen de excepción. Eso significa que ya no estamos ante crisis, sino frente a problemas que requieren políticas ordinarias. La temporalidad se vacía de sentido y la excepcionalidad se normaliza.
Cuando un gobierno recurre al estado de emergencia para hacer cumplir la ley, lo que muestra es la ausencia de planificación, inteligencia, prevención y reformas institucionales. Se utiliza la excepcionalidad como un gesto político para ‘mostrar acción’, aunque no resuelva los problemas de fondo».
Autonomía universitaria y derechos
En este contexto, ¿puede la Policía detener a estudiantes cerca o dentro de un campus universitario?
Puede pedir identificación. Es posible incluso en la normalidad constitucional, cuando se investiga un delito que ha ocurrido cerca. Pero detener a un estudiante que entra a clases sería irrazonable. Su conducta no está vinculada con los delitos que motivaron la emergencia. La razonabilidad exige relación directa entre la intervención policial y la causa de la crisis.
El campus universitario se considera un domicilio de la comunidad universitaria y goza de autonomía. El estado de emergencia no restringe la autonomía universitaria. Por lo tanto, la Policía no puede ingresar arbitrariamente, salvo certeza o sospecha fundada de que adentro se desarrollan actividades directamente relacionadas con la emergencia».
¿Y puede la Policía ingresar a una universidad sin autorización?
El campus universitario se considera un domicilio de la comunidad universitaria y goza de autonomía. El estado de emergencia no restringe la autonomía universitaria. Por lo tanto, la Policía no puede ingresar arbitrariamente. Solo sería legítimo si existiera certeza o una sospecha fundada de que adentro se desarrollan actividades directamente relacionadas con la emergencia. Y, aun así, lo razonable es coordinar con las autoridades universitarias.
¿Qué mecanismos existen para proteger a los ciudadanos ante posibles abusos?
El principal es el Poder Judicial, mediante el habeas corpus. Cualquier detención arbitraria, ingreso irregular al domicilio o restricción indebida puede cuestionarse judicialmente. La Defensoría del Pueblo cumple un rol importante al documentar vulneraciones e intervenir ante autoridades. Y el Congreso tiene la obligación de ejercer control político sobre el Ejecutivo, aunque en la práctica esta fiscalización ha sido débil durante décadas.
La figura del estado de emergencia bajo mira
¿Medidas complementarias al Decreto Supremo Nº 124-2025, como la prohibición de dos personas en moto, los apagones en penales o los decomisos de celulares, requieren un estado de emergencia?
No. Muchas de estas acciones, como los comités de coordinación, los operativos policiales, el control penitenciario o la destrucción de antenas ilegales, pueden hacerse en un escenario de normalidad constitucional. Son funciones ordinarias del Estado. Si se recurre al estado de emergencia para facultades que ya existen por ley, estamos frente a un uso indebido de la excepcionalidad.
Se requiere una regulación legislativa que precise los supuestos, establezca criterios objetivos, fortalezca los controles parlamentarios y judiciales, y limite las prórrogas indefinidas».
¿Es necesaria una reforma del artículo 137 de la Constitución?
Así es. El Tribunal Constitucional ya lo ha advertido. Expresiones como “grave perturbación del orden interno” o “graves circunstancias que afecten la vida de la nación” son demasiado amplias y dejan un margen excesivo a la discrecionalidad del Ejecutivo. Se requiere una regulación legislativa que precise los supuestos, establezca criterios objetivos, fortalezca los controles parlamentarios y judiciales, y limite las prórrogas indefinidas.
¿Qué debería hacer el Estado para enfrentar la delincuenciaen lugar de recurrir al estado de emergencia?
Políticas públicas serias basadas en inteligencia, prevención, reforma policial, identificación de zonas de riesgo, coordinación interinstitucional y participación ciudadana. Todo eso puede hacerse sin un estado de emergencia. La excepcionalidad debe reservarse para lo verdaderamente excepcional. De lo contrario, pierde legitimidad y es peligroso porque puede convertirse en un mecanismo de control político.
En esta entrevista
Elena Alvites
Directora de la Maestría en Derecho Constitucional PUCP y docente principal del Departamento de Derecho
Doctora en Derecho por la Universidad de Alicante (2004) y profesora ordinaria principal de la PUCP. Actualmente dirige la Maestría en Derecho Constitucional y ha sido presidenta de la Red Interamericana de Derechos Fundamentales y Democracia. Ha ejercido como jefa del Programa de Descentralización y Buen Gobierno de la Defensoría del Pueblo y como coordinadora […]
Durante su participación en la Conferencia de la Asociación de Institutos de Derechos Humanos realizada en la PUCP, la ex fiscal general de Guatemala reflexiona en esta entrevista sobre el retroceso que se viene dando en la región en materia de derechos humanos, y advierte que una salida del Perú del sistema interamericano tendría graves consecuencias para la justicia y la democracia.
Centro de Análisis y Resolución de Conflictos 
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