Estados de emergencia: cuando la excepción se vuelve regla en la lucha contra el crimen

Frente a la reacción ciudadana ante la criminalidad, el Estado está respondiendo con un recurso que se ha vuelto familiar: declarar estados de emergencia. Con el tiempo, esta figura —pensada para situaciones excepcionales— se ha ido instalando como si fuera la única salida ante la inseguridad. De hecho, acaba de ser prorrogado hasta el 21 de diciembre el decreto actualmente vigente.

Conversamos con el Dr. Abraham Siles y la Dra. Elena Alvites, constitucionalistas y docentes PUCP; y con Erika Solis y Nicolás Zevallos, criminólogos y abogados PUCP, quienes dieron alcances de la pertinencia y los riesgos del uso indiscriminado de este recurso. Los especialistas PUCP no solo coinciden en que se está aplicando una medida para crisis excepcionales, pero no para un problema sistémico. Además, plantean el riesgo que implica restringir derechos sin justificación y cómo se distorsiona la figura misma del estado de emergencia, lo que distrae la atención de lo realmente urgente: generar verdaderas estrategias para enfrentar la inseguridad ciudadana.

Estados de emergencia: una revisión histórica

Para entender la figura, remontémonos a los inicios. El Dr. Abraham Siles Vallejos plantea que cuando se mira la historia de los estados de emergencia en el Perú, el análisis deja de ser técnico y se vuelve político. Siles sostiene que esta figura no nació para combatir el crimen, ni para responder a situaciones imprevistas como un desastre o una pandemia. Su origen es mucho más crudo. “El estado de emergencia surge en el país como una institución creada para perseguir la disidencia política, la protesta social y la manifestación del descontento popular”, explica. Entonces, aquello que se originó como una herramienta informal del poder —especialmente durante los gobiernos militares— terminó “juridificándose” y entrando al lenguaje constitucional, pero sin perder su lógica original.

Tiene que estar comprometida la vida de la nación… de lo contrario, no se puede proclamar un régimen excepcional (…) La criminalidad es un fenómeno de la vida ordinaria de la nación”.

Por eso, cuando se debate la pertinencia de su uso en la actualidad, Siles nos exhorta a mirar su propósito real. El régimen de excepción está pensado para situaciones límite, para lo que él llama «amenazas existenciales». “Tiene que estar comprometida la vida de la nación… de lo contrario, no se puede proclamar un régimen excepcional”, enfatiza. Y, desde esa perspectiva, la ecuación es clara: la criminalidad, por más grave que sea, no cumple ese estándar. “La criminalidad es un fenómeno de la vida ordinaria de la nación”, insiste. Aplicar el estado de emergencia para enfrentarla no solo es jurídicamente inviable: “Si uno la somete a un estándar riguroso, no pasa la valla; no pasa un antidoping jurídico”, resume con ironía.

Los riesgos de gobernar desde la excepción

Pero, entonces, cabe la pregunta: ¿por qué se sigue declarando? Allí es donde se encuentra, quizás, la parte más delicada del análisis. Para Siles, lo que está detrás del estado de emergencia no es solo una intención de control territorial, sino un gesto político y un mensaje. “Se reproduce la función que cumple históricamente: dar un mensaje simbólico de que se gobierna”, afirma. La imagen del presidente remangado entrando a penales, el despliegue policial y militar alrededor de las universidades, así como los operativos forman parte de esa performace. “Lo que hay es un mensaje de militarización para la persecución de la política o de la protesta ciudadana, social y democrática”, advierte.

Para el constitucionalista, ese gesto simbólico tiene efectos reales: normaliza la excepción, erosiona la vida constitucional y genera intimidación. “Sirve, por ejemplo, para asustar a los chicos que quieren salir a marchar y se encuentran a la Policía desplegada cerca a su centro de estudios”, dice. Y aunque el gobierno lo presente como una respuesta firme frente al crimen, Siles ve un uso político de la excepcionalidad para contener la crítica, la protesta y el descontento.

En su lectura, además, lo más peligroso no es solo el mal uso jurídico, sino que nos acostumbremos a vivir así y a que la excepción se vuelva rutina: a que un gobierno recurra a la suspensión parcial del orden constitucional para enfrentar problemas que deben resolverse desde la normalidad democrática y con instituciones funcionando. Asimismo, el experto sostiene que si la vida de la nación no está en juego, no hay justificación técnica, histórica ni ética para gobernar desde la excepción.

La verdad detrás de la «suspensión» de los derechos

Para la constitucionalista PUCP Elena Alvites, una de las confusiones más extendidas sobre los estados de emergencia es creer que, apenas se declaran, “los derechos se suspenden”. Esa frase del artículo 137 suele leerse como un hecho, pero —precisa — la interpretación es incompleta. No se produce una desaparición de derechos, sino una “disminución de la protección constitucional en términos generales”. Es decir, la cobertura se reduce, pero los derechos siguen vigentes y respaldados por la Constitución y los tratados internacionales.

La autonomía universitaria en principio no se restringe durante el estado de emergencia. (Solo bajo) certeza o sospecha cierta, con fundamentos. (…) Lo razonable sería que la intervención pase por las autoridades universitarias”.

En ese escenario, la norma permite restringir cuatro ámbitos: la libertad personal, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de reunión y la libertad de tránsito. Y, aun así, subraya Alvites, la excepcionalidad no borra los controles. “Debe haber un control judicial”, porque cada intervención —una detención, un ingreso a un espacio privado o una limitación para circular— debe justificarse caso por caso. La declaratoria no valida cualquier actuación.

¿Dónde entra la razonabilidad? Para Alvites, allí está el punto central. La restricción de un derecho solo es legítima si la conducta de la persona está vinculada con las razones que motivaron la emergencia. “Solo de los derechos de aquellos sujetos que realicen acciones relacionadas con lo que motivaron la crisis”. En la situación actual, eso se refiere a delitos graves como homicidios, sicariato, extorsiones o tráfico de drogas, no a actividades cotidianas.

Entonces, los estados de emergencia no son un permiso para controles indiscriminados ni una vía rápida para intervenir cualquier espacio. Su aplicación es focalizada y excepcional. Por eso, medidas sobre fiestas, reuniones, desplazamientos o incluso la entrada de estudiantes a su centro de estudios no encajan en el marco constitucional. Son acciones que no guardan relación con los delitos que justifican la declaratoria y, en consecuencia, no deberían activar restricciones.

Sobre la intervención de espacios y el rol de las Fuerzas Armadas

En el caso de la universidad, Alvites plantea que el campus debe entenderse como “un domicilio de la comunidad universitaria, un espacio donde se desarrolla vida académica, social y afectiva”. No es un detalle menor. Recuerda que “la autonomía universitaria en principio no se restringe durante el estado de emergencia”, y que esa autonomía incluye, también, cómo se organiza y administra el propio campus. Por eso, explica, un ingreso de la Policía o de las Fuerzas Armadas solo tendría sentido si existiera “certeza o sospecha cierta, con fundamentos”, de que dentro ocurre algo directamente vinculado con la crisis que motivó la declaratoria. Y aun así —advierte— “lo razonable sería que la intervención pase por las autoridades universitarias”, porque ese es el diseño institucional previsto.

La constitucionalista también plantea el riesgo de incorporar a las Fuerzas Armadas en tareas de orden interno. A diferencia de la Policía Nacional —preparada para “mantener o restablecer el orden interno” y tratar cotidianamente con la ciudadanía—, las FF.AA. están formadas para “el escenario de la guerra, la protección frente a posibles invasiones. Es un tipo de entrenamiento distinto, pensado para otra realidad». Por eso, hacerlas intervenir en labores propias de la vida civil, señala, “supone un riesgo de vulneraciones de derechos, incluso si los decretos insisten en que se respetará la razonabilidad y la proporcionalidad”.

La criminalidad ha cambiado…pero la respuesta es la misma

Por otro lado, de acuerdo con la criminóloga e investigadora del IDEHPUCP Erika Solis, la insistencia del Estado por recurrir a las declaratorias de estados de emergencia revela que estamos respondiendo a una criminalidad del 2024 con medidas pensadas para el 2000. “El estado de emergencia puede servir, pero no para el tipo de crimen que hoy domina el país. La criminalidad ha cambiado”, afirma, resaltando que el problema ya no se encuentra solo en las calles, sino en los datos y en el ecosistema digital.

Las declaratorias constantes también generan riesgos económicos y, peor aún, oportunidades para la corrupción».

Si bien los estados de emergencia plantean un control del territorio —más presencia policial, marcar disposición de operativos—, esa lógica pudo funcionar cuando la criminalidad era más visible: pandillajes, robo callejero, enfrentamientos. Hoy, la realidad es otra. Solis explica que incluso en delitos que parecen totalmente territoriales, como el sicariato, la estructura que los organiza opera fuera del espacio físico y en lo digital. “La mayoría de redes criminales ya no necesita controlar un barrio; necesita controlar información. Si un extorsionador tiene tus datos, ya no necesita estar cerca. La información es suficiente para controlar tu vida”, advierte. Y esa información opera en los vacíos que permiten que los datos personales se filtren desde el Estado, desde empresas privadas, desde bancos, municipalidades y operadores móviles, alimentando extorsiones, amenazas y estafas personalizadas.

La experta sostiene que esa es la parte silenciosa del fenómeno: venta masiva de chips sin trazabilidad, mala gestión de bases de datos, falta de protección de información sensible. Y todo esto termina siendo la base sobre la que se sostienen las redes criminales. Sin líneas móviles reguladas y sin cadenas de datos seguras, la extorsión ha encontrado un terreno fértil. Lo preocupante, señala Solis, es que ninguno de estos vacíos y debilidades se resuelve declarando un estado de emergencia.

La normalización de la excepción: un revelador estudio de la PUCP sobre los estados de emergencia

Un estudio reciente de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP titulado La normalización de la excepción: Estados de Emergencia en el Perú (2000–2024) revela de qué manera el estado de emergencia, pensado como una medida excepcional, se ha convertido en la forma habitual de gobernar. A partir del análisis de 1,536 decretos emitidos en los últimos 25 años, los investigadores han analizado cómo esta medida se ha incorporado a la rutina estatal. Entre el 2000 y el 2024 se declararon 610 estados de emergencia, un promedio de 2 por mes. Si se suman prórrogas y modificaciones, el número asciende a 1,536, de las cuales 572 fueron por “perturbación del orden interno”. Solo en el 2024, el gobierno registró 71 estados de emergencia, la cifra más alta del siglo.

El estudio concluye que, desde mediados de los 2000, las prórrogas superan a las declaratorias iniciales, lo que evidencia que la excepcionalidad dejó de ser temporal. La medida ya no responde a crisis puntuales: se usa como un mecanismo permanente de control interno, con restricciones a derechos fundamentales y con la habilitación de contrataciones directas bajo el argumento de la emergencia. Además, su aplicación no es igual en los territorios: en zonas como el Vraem, el Alto Huallaga o el corredor minero, han vivido por años bajo este régimen, convirtiéndose en espacios donde la suspensión de derechos se volvió parte de la vida cotidiana.

El riesgo económico de los estados de emergencia

Solis, además, sostiene que hay un costo económico y político de normalizar la excepción. Cada estado de emergencia abre la puerta a contrataciones abreviadas, compras rápidas y decisiones sin planificación. “Las declaratorias constantes también generan riesgos económicos y, peor aún, oportunidades para la corrupción”, advierte.

De cara al próximo proceso electoral, toca cambiar la hoja de ruta. «No se trata solo de quién será el próximo gobierno, sino de qué capacidades institucionales estarán realmente en pie para enfrentar la criminalidad», explica. Por ello, resulta urgente que el país llegue a las elecciones con un plan de seguridad claro, basado en inteligencia digital, regulación estricta del mercado de chips, protección de datos personales y articulación con empresas que manejan información crítica.

“Si llegamos a las elecciones sin un diagnóstico y sin una ruta, vamos a seguir improvisando con medidas que no funcionan. Aún no estamos como México, pero no podemos permitir que esto avance más”, resume.

El desafío, entonces, no es declarar más emergencias, sino entender la nueva forma del crimen. Y, sobre todo, asumir que no se lo combate desde el ruido de los operativos, sino desde la protección silenciosa pero especialmente estratégica de los datos que hoy sostienen toda su estructura.

Estados de emergencia: un cajón de sastre que «se usa para todo»

Para Nicolás Zevallos, director de Asuntos Públicos del Instituto de Criminología, hablar del estado de emergencia en el Perú es hablar de un reflejo automático. Una respuesta que se usa para todo, sin distinguir matices ni causas. Él lo dice con claridad: “El estado de emergencia lamentablemente ha venido siendo usado como cajón de sastre para muchos temas”. Y ese cajón incluye desde seguridad ciudadana hasta narcotráfico y terrorismo, como si un solo decreto pudiera enfrentar problemas tan distintos.

Zevallos observa que, detrás de cada declaratoria, hay una sensación de acción, un gesto político que da la impresión de movimiento. Pero cuando se revisan los hechos, esa sensación se diluye. “No se han implementado medidas que puedan mostrar mayor eficacia”, afirma. La declaratoria sola no detiene homicidios, no desarticula redes criminales, no modifica aquello que genera inseguridad. “Sin un plan claro y sin capacidades específicas, el estado de emergencia es simplemente un decreto supremo más sin ninguna efectividad”.

No se han implementado medidas que puedan mostrar mayor eficacia. (…) Sin un plan claro y sin capacidades específicas, el estado de emergencia es simplemente un decreto supremo más sin ninguna efectividad”.

A esa falta de estrategia se suma lo que Zevallos llama la respuesta emocional de la ciudadanía. Cansada, asustada, comparando con una gestión anterior paralizada, la ciudadanía celebra cualquier gesto que parezca acción. “Hay un grupo grueso que cree que este es el camino correcto”, dice. Pero esa ilusión no resuelve lo urgente: los homicidios no bajan. “Desde que comenzó la gestión, los datos muestran casi 200 homicidios”. Para él, se gobierna desde símbolos, pero no desde metas. Y mientras esa claridad no exista, seguimos en el mismo punto: emergencias que no transforman nada.

Mano dura sin estrategia

Zevallos insiste en que la seguridad no empieza por reforzar operativos, sino por entender cómo funciona el crimen. “Lo principal es entender los factores que explican la existencia del crimen en el Perú”, señala. Y eso implica reconocer límites institucionales que normalmente se ignoran. “Muchos creen que la Policía o los municipios tienen competencias que no tienen”, explica.

El otro error, explica, es querer resolver problemas mal definidos. Para ello, plantea un ejemplo simple: “El patrullaje sirve para generar confianza… pero no para reducir la victimización”. Sin diagnóstico, las políticas se convierten en intentos fallidos que solo agrandan la frustración.

Luego, plantea uno de los puntos más urgentes: medir bien. “Debemos romper con urgencia el círculo de medir equivocadamente el delito”, advierte. Las denuncias no reflejan la realidad: porque la mayoría no denuncia. Por eso, comparar cifras de denuncias con sentencias es un sinsentido que confunde más de lo que orienta.

El criminólogo también señala ideas que suelen ignorarse en la lucha contra la criminalidad: urbanismo táctico y recuperación de espacios. “La seguridad ciudadana es convivencia, no solo persecución penal”, dice. Y explica al respecto un ejercicio que se realizó en Barrios Altos, donde un espacio peligroso cambió con intervenciones comunitarias. “La intervención transformó el espacio oscuro, peligroso y sucio en otro que la comunidad recuperó, y usó con juegos y con biohuertos… Ese espacio que era un nicho de violencia pasó a ser un lugar para que los niños jueguen. Y eso es posible sin disparar una bala”, plantea.

Finalmente, advierte lo más riesgoso de la forma en que se responde frente a la inseguridad. “El principal peligro es la ineficacia que deslegitima al Estado… y empuja a que la gente se defienda sola”. Este escenario si se normaliza, sostiene, es mucho más peligroso que cualquier cifra de criminalidad.