¿En qué casos procede el derecho de consulta previa a los pueblos indígenas?

Todo tiene que ver con la promulgación del Convenio 169 de la OIT que específicamente trata de garantizar los derechos de los pueblos indígenas, aunque no crea derechos especiales. A lo largo de la historia los Estados han impuesto políticas de desarrollo. La intención del convenio es que los Estados ya no impongan, lo que busca es integrar con pluralidad, entender la diferencia al momento de establecer sus políticas de desarrollo. La herramienta del derecho de consulta busca que frente a las intenciones de los Estados de imponer medidas legislativas y administrativas, se proceda a la consulta de los pueblos indígenas, y el fin es llegar al acuerdo o consentimiento.

Si desde 1994 el Perú ratificó el Convenio 169 de la OIT, ¿por qué recién se discute la ley de consulta?

Por falta de voluntad política. La lectura que tengo es que el convenio ha estado en una etapa de difusión, de conocimiento a nivel nacional e internacional. ¿Por qué recién ahora? Creo que es una coyuntura política nacional que viene de afuera, hay un movimiento muy fuerte por parte de los pueblos indígenas a nivel internacional. Sus exigencias de reivindicación están mejor dirigidas.

Entre las observaciones que hace el Ejecutivo a la autógrafa de ley sobre el derecho de consulta hay una que parece preocuparle mucho al gobierno: la inclusión de las comunidades campesinas y la necesidad de precisar cuáles son los pueblos indígenas sobre los cuales procede la consulta.

Hay que tomar en consideración un plano político y un plano técnico. En el plano político estamos ante el derecho a la reivindicación de los derechos de los pueblos indígenas, es un proceso donde se va a discutir quiénes son pueblos indígenas, cómo es su relación con el Estado. Pero en un plano técnico, una vez que entendemos que existe la necesidad de consultar, las preguntas son más puntuales para el Estado, quiénes son pueblos indígenas, cómo se identifican, cómo consulto, por qué consulto, qué cosa consulto. Por ejemplo, en el caso de quiénes son indígenas en el Perú hay mucha discusión. De acuerdo al Convenio 169 deben ser identificados por dos criterios, que no definen sino que establecen factores y características que cada Estado discutirá con los pueblos indígenas. Son cuestiones objetivas como las características del pueblo, la lengua, el idioma, la ubicación territorial, la historia, la cultura, y una cuestión subjetiva que es la autoidentificación.

El problema nacional, observado por el Ejecutivo, es si los pueblos andinos son pueblos indígenas, si las comunidades campesinas lo son, ahí viene la gran discusión. Porque si lo son el Estado tiene que consultar. En el caso de las comunidades nativas queda relativamente más claro. Hay que ir caso por caso como dice el Tribunal Constitucional.

El Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA) se debería encargar de identificar a los pueblos indígenas, pero ha sido muy cuestionado pues depende de la PCM ¿qué habría que modificar?

La idea es que los representantes de los pueblos indígenas se sienten con el Ejecutivo a ver qué se puede modificar en el INDEPA. La autonomía tiene que ver principalmente con que en el INDEPA haya representantes indígenas. Pero, lo que dice el Ejecutivo es que este tipo de organismos, por la ley  de organismos técnicos especializados que los sostiene, no permiten eso porque el consejo directivo según la ley solo es conformado por ministros.

¿Quién decide si se consulta?

Son dos actores principales, el Estado y los pueblos indígenas. Entramos al tema del consentimiento, porque el veto tiene que ver con quién toma la decisión final. Cuando el Estado quiere implementar una medida, la idea de la consulta es que el Estado converse con el pueblo indígena identificado como tal, para ver cómo esta medida puede incluir sus anhelos e intereses. Una vez que se ha establecido esa suerte de comunicación, que tiene que ver con cuestiones de autoaprendizaje, el acuerdo es que las dos partes consideren que la medida incluye estos anhelos y que puede implementarse.

No significa pedir permiso.

No. El Estado quiere hacer algo y busca no afectar a cierto pueblo indígena, la única manera es consultando. Como no es una pregunta, no es derecho a veto. No se pregunta si se va a implementar la medida o no, sino cómo afectar menos o no afectar. Por eso es que no es derecho a veto, porque es un diálogo.  Pero, una de las justificaciones que establece el Ejecutivo es que la OIT señala que si no hay acuerdo el Estado toma la decisión final. Hay que tener mucho cuidado sobre quién toma la decisión, el Ejecutivo en sus observaciones suena a imposición. Las observaciones son técnicas, pero las justificaciones siguen siendo políticas y en algunos casos continúan con el discurso previo a lo de Bagua.

¿Que les dirías a las personas que creen que proceder el derecho de consulta es quitarle poder al Estado?

La soberanía del Estado ha sido muy cuestionada desde la Segunda Guerra Mundial. El Estado puede actuar pero no afectar derechos fundamentales. Que ciertos grupos culturales tengan el derecho a ser diferentes y a determinar sus propias posibilidades de desarrollo no quita soberanía. Se está ante una lógica de mayor nivel de democracia, democracia participativa, donde el ciudadano formar parte de la toma de decisiones del Estado.

¿Cuáles son los errores en las observaciones hechas por el Ejecutivo?

El primero tiene que ver con la idea del interés general de la Nación, que es un concepto demasiado ambiguo. Tendríamos que hablar de otro tipo de justificación al momento de tomar decisiones por parte del Estado. El segundo error es concentrar el debate en la idea del derecho a veto, porque ya quedó claro que no lo es. El tercer error es que el Estado no tiene clarida sobre de quiénes conforman los pueblos indígenas, debería tener políticas más claras de interculturalidad. Y el cuarto error es verlo todo como un proceso casi electoral. En el caso de las organizaciones indígenas, los errores que veo es que se confunde la reivindicación con la exigencia o la imposición. Si el Ejecutivo les dice que no son indígenas ellos deberían tener las capacidades para decir por qué sí lo son. Por lo demás, el tema se ha politizado mucho.