25 de septiembre del 2017

Informe PuntoEdu sobre gobernabilidad y mecanismos para equilibrar el poder

En los últimos días se ha hablado de los mecanismos constitucionales que regulan el equilibrio de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Especialistas PUCP hacen una necesaria reflexión sobre estos.

Ministros interpelados y censurados (Jaime Saavedra y por poco Marilú Martens), ministros despedidos tras el rechazo del pedido de la cuestión de confianza (Alfredo Thorne y Fernando Zavala) y la caída de todo un gabinete en septiembre son solo algunos saldos producidos por los más recientes desencuentros y cuestionamientos del Congreso hacia sectores y miembros del Ejecutivo.

Para empezar, ¿qué ha originado esta crisis de gobernabilidad? “El caso peruano es muy particular porque hay una fuerza de oposición que por sí sola tiene mayoría y con la cual el oficialismo no ha podido establecer acuerdos. Los enfrentamientos (del Congreso hacia el Ejecutivo) parecen gratuitos por cuestiones no sustantivas. Los choques no son por diferencias ideológicas o de programa, sino por cálculo político. El fujimorismo entiende que para ganar en el 2021 tiene que aprovecharse del gobierno impopular”, indica el Dr. Martín Tanaka, docente del Departamento de Ciencias Sociales.

“¿Que ha estado pasando en el Perú en este año de nuevo gobierno? De pronto, la censura no está dirigida a la política educativa de un ministro, sino que se trata de un cuestionamiento personal, por una rivalidad o pretexto más que por un asunto de fondo. En un régimen parlamentario se cuestiona la política y una caída de gabinete debe implicar un cambio de la política. Aquí, puede significar solo un cambio de persona como ocurrió con Saavedra y la actual ministra Martens”, consideró la Dra. Elena Alvites, docente del Departamento de Derecho.

MEDIDA DE CONTINGENCIA

¿De qué manera se garantiza la gobernabilidad del Perú en un contexto tan polarizado? Existen medidas para amortiguar y equilibrar el uso y abuso del poder en estos escenarios, tanto del Congreso como del Ejecutivo. La cuestión de confianza y la moción de censura, instituciones establecidas en el Capítulo VI de la Constitución de 1993 (ver cuadro) establecen, de manera general, de qué forma los poderes del Estado pueden reaccionar ante irregularidades, como el continuo boicot a un sector, persona o política.

“La cuestión de confianza es un instituto propio de los regímenes parlamentarios que existen en Europa, donde lo que se busca es un control y balance de poderes. Por eso, los parlamentarios pueden interpelar y censurar, y, como contrapeso, el gobierno puede pedir cuestiones de confianza”, explica el Dr. César Landa, docente del Departamento de Derecho y expresidente del Tribunal Constitucional.

“Este mecanismo nace en el Perú en un escenario en el cual nuestras constituciones son presidencialistas y conviven con la amenaza del surgimiento de caudillismos o de liderazgos mal entendidos. Por ello, en el diseño de las constituciones, se busca atenuar la autoridad del presidente, y se incorporan mecanismos de control parlamentario”, señala Dra. Elena Alvites.

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA

Hasta la fecha, la cuestión de confianza ha sido una institución de rutina que el Congreso otorgaba luego de un cambio de gabinete. Desde que se estableció la Constitución de 1993, esta ha sido la primera ocasión en la cual un presidente del Consejo de Ministros la ha solicitado en defensa de una política sectorial. Tal como indica nuestra Constitución, el rechazo de la cuestión de confianza a dos gabinetes permitiría que el presidente tome la decisión de cerrar el Congreso y adelantar las elecciones parlamentarias si esta situación se produce hasta el cuarto año de gobierno, lo que generaría incertidumbre. Para César Landa, es una posibilidad constitucional que el presidente tendrá que evaluar. “Dado el desequilibrio que existe con la falta de estructura de partidos políticos, y los años de gobierno que quedan, es muy probable que pueda haber más censuras, interpelaciones, renuncias o, de pronto, pedidos de confianza”, indica.

Sin embargo, el especialista consideró que este instrumento cuenta con algunos vacíos legales que pueden ser interpretados a conveniencia de un actor político. Como ejemplo está el cuestionamiento del presidente del Congreso Luis Galarreta, para quien este rechazo a la cuestión de confianza al gabinete no sería válido si no se iban todos los ministros y no contaría como un primer paso para la disolución del Congreso.

“La misma institución de la cuestión de confianza es tan confusa que los congresistas -sobre todo los de la mayoría- no sabían ni siquiera cómo se usaba. Querían un informe de la Comisión de Constitución. Hoy dicen que como no renunció todo el gabinete, en realidad no hay crisis ministerial. Eso es absurdo, porque sí renuncio todo el gabinete y las renuncias están publicadas en el diario El Peruano. Que el presidente nombre nuevamente como ministros a algunos de los renunciantes no invalida en nada que ya hubo una moción contra la cuestión de confianza, y que, por lo tanto, vamos uno a cero”, aclaró la abogada Rosa María Palacios, docente del Departamento de Comunicaciones.

Para Palacios, esta norma constitucional, que también aparece en el Reglamento del Congreso, no requiere ajustes: “No hay ningún vacío, nada que interpretar y nada que rellenar. La Constitución es clara y firme: se disuelve el Congreso cuando se ha negado la confianza o se han censurado a dos gabinetes”.

Esta opinión es compartida por Martin Tanaka, para quien “ninguna Constitución del mundo está totalmente blindada ante situaciones excepcionales y ante actores que buscan una interpretación rebuscada en su provecho”.
“Cuando se diseñan leyes existen dos grandes filosofías: poner las pautas generales de modo que las personas razonables interpreten, con buena voluntad, el sentido de la norma. Y la otra posibilidad es no confiar en los actores y detallar todas las situaciones imaginables. Yo creo más en lo primero que en lo segundo. No nos podemos poner en todos los casos imaginables y evitar todas las interpretaciones por más antojadizas que sean”, cuestionó Tanaka.

MÁS REGULACIÓN

Desde la otra orilla, aclarar los detalles y supuestos escenarios de la cuestión de confianza sí sería de utilidad. “El Reglamento del Congreso es una norma con rango de ley que debería ampliar o precisar las cuestiones de confianza o las censuras para que no se conviertan en un ejercicio banal, y se practiquen bajo principios de legalidad y constitucionalidad. En caso de arbitrariedades, el Tribunal Constitucional debería precisar cuál es el alcance de este tipo de medidas”, dijo César Landa.

“¿Qué implica la censura de un ministro o de un gabinete? ¿Puede ese ministro volver a ser nombrado por el Ejecutivo? Son cosas que deben ser discutidas y no en momentos como este, con la crispación al máximo. En caso de desacuerdos no especificados entre poderes, ¿quién decide? ¿El Tribunal Constitucional? Pero ¿cómo llegas a esa instancia? No hay pasos ni condiciones para resolver un conflicto de competencias de esta magnitud. Es importante, en tiempo de paz institucional, pensar y acordar reglas que sirvan de acá hacia adelante”, dijo el Dr. Eduardo Dargent, docente del Departamento de Ciencias Sociales.

CONCENTRACIÓN DEL PODER

Algunos expertos sostienen que la Constitución otorga demasiado poder al Congreso y una forma de equilibrarlo tendría que involucrar a otros actores políticos. “Desde el punto de vista teórico, tendríamos que mirar a una potencial reforma constitucional, ser un poco más abiertos con otros mecanismos de balance de poderes que no impliquen simplemente añadir instituciones del régimen parlamentarista. Tal vez, pensar en otro tipo de controles, como dar mayores poderes al presidente del Consejo de Ministros o a los representantes regionales. Son mecanismos que tendrían que pensarse desde nuestra realidad, carente de partidos políticos fuertes”, propone Elena Alvites.

“Yo realmente creo que la Constitución, tal como está escrita, sí le da mucho poder al Congreso. Durante los años 80 y 90, muchas veces se dijo que las constituciones peruanas eran muy presidencialistas. Ahora resulta que el presidente ya no tiene mayoría y que la Constitución dejó de ser presidencialista. Si la Constitución realmente hubiese querido empoderar al presidente, debió hacer algo que existe en regímenes parlamentarios, donde se puede cerrar el Congreso sin expresión de causa y convocar a elecciones. Yo hubiese abogado por eso”, enfatizó Martín Tanaka, para quien la amenaza del cierre del Congreso no afectaría notoriamente la actitud cuestionadora de la bancada fujimorista.

“En esta pugna, creo que el Congreso siempre tiene las de ganar. A mí no me suena creíble la amenaza de cerrar el Congreso ante otro rechazo al gabinete, por eso creo que los fujimoristas se tumbaron a Zavala. Lo que podría pasar es que el Congreso perfectamente puede otorgarle la confianza al Consejo de Ministros en conjunto, pero censurar a cada ministro individualmente. No hay nada en la Constitución que le impida al Congreso hacer eso”, añadió el especialista.

“Nunca más este Congreso va a poder censurar a un gabinete, ni va a poder negarle la confianza a Mercedes Araoz cuando vaya a pedirla, ni a ningún otro ministro que vaya a pedir una cuestión de confianza”, señala Rosa María Palacios; sin embargo, sería un comportamiento que no está motivado por la gobernabilidad del Perú.

“Si se hace una nueva elección, en el supuesto negado de que el fujimorismo obtenga las mismas curules o más, probablemente no sean las mismas personas las que ingresen. No es un problema cuántos congresistas se van a ir, sino saber si ellos se van a quedar. El Congreso ofrece 15 sueldos que sumados se calculan en S/ 375,000 al año. No creo que muchas de las personas que están ahí se arriesguen a perder una estabilidad laboral absoluta hasta el año 2021”, indicó Rosa María Palacios.

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