19 de julio del 2016

Consulta previa: cinco años de camino

Desde que el Congreso aprobó la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, en septiembre del 2011, el gobierno ha desarrollado 24 de estos procesos. Iván Lanegra, docente del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP, analiza los puntos más importantes de su progresiva implementación y sopesa también sus retos a futuro.

Procesos realizados

Para Lanegra, quien fue viceministro de Interculturalidad hasta el 2013, la dación de la ley y su reglamentación fueron, en sí mismos, un primer paso importante en el camino a ejercer de manera correcta el derecho a la consulta previa. El segundo paso importante fue el desarrollo de instrumentos operativos y de gestión para aplicar la norma: un sistema de formación de intérpretes en lenguas indígenas reconocidos oficialmente,  el desarrollo de guías para la aplicación de procesos de consulta, capacitación de funcionarios y dirigentes, el desarrollo y publicación de una base de datos de los pueblos y sus integrantes.

“El tercer paso es la implementación de las consultas. Hasta el momento se han realizado veinticuatro con distintos tipos de resultados y en muchas áreas distintas”, señala el Lanegra, quien detalla que el abanico incluye consultas de normas -como el propio reglamento de la Ley de consulta previa o el de la ley forestal-, proyectos extractivos, de infraestructura –la Hidrovía de la Amazonía- y proyectos vinculados a áreas de conservación o naturales protegidas.

“Si uno lo compara en la región, en estos cinco años, el Perú es uno de los países que más ha avanzado en términos formales y de implementación de la consulta previa”, considera el especialista. Para él, no es que haya un ejemplo perfecto, sino que cada una aporta distintas experiencias y elementos.

“En términos de la complejidad del proceso y sus resultados finales, yo diría que la consulta del reglamento de la Ley Forestal y de la Hidrovía Amazónica fueron dos procesos muy difíciles en que se consiguieron resultados interesantes. Ambos eran muy amplios en extensión, ambiciosos y tuvieron dificultades. De hecho, la hidrovía fue el resultado de una demanda previa que se hizo para obligar al Estado a consultar, pero una vez que este se embarcó en la consulta, se hicieron las cosas bien”, señala el abogado.

En los casos de la consulta previa a la creación del parque Sierra del Divisor y del área de Conservación Maijuna Kichwa, en Loreto, Lanegra destaca que se utilizó la vía judicial para exigir al Estado que cumpla con los acuerdos alcanzados en el proceso. “Es una herramienta bien potente porque obliga a la autoridad a tomarse en serio la consulta. Si no la cumple, puede haber una demanda judicial en su contra”, remarca.

Inclusive en la consulta del lote 192, en Loreto, que Lanegra considera “la más compleja y difícil”, él resalta la importancia de que pueblos indígenas y Estado sigan conversando. “Uno de los principales méritos de la consulta es que no derivó en un conflicto violento que costase vidas o heridos. En los ámbitos en que se ha llevado a cabo, la consulta ha eliminado la situación de conflictividad violenta que vemos en otras partes del país. No elimina el conflicto, sino que evita que este derive en situaciones de violencia abierta”, destaca.

Retos a futuro

Sin embargo, Iván Lanegra también señala los puntos en que los avances son todavía lentos. El primero de ellos es la implementación de una consulta efectiva para proyectos extractivos en explotación.  “No hay que entender la consulta como un solo momento en los proyectos, sino que hay una obligación general de diálogo y participación a lo largo de todo el ciclo del proyecto. No es que haya consultas retroactivas, sino que hay varios momentos en que el Estado toma una decisión y si esta afecta derechos indígenas, en ese momento hay que hacer consulta”, dice.

Otra tarea pendiente sería desarrollar un procedimiento  para las consultas legislativas. “Le correspondería al Congreso establecer en su reglamento la obligación de consulta de leyes que pueden afectar a pueblos indígenas”, señala Lanegra. El debate, hasta ahora, se ha visto truncado por quienes dicen que no se puede obligar a los congresistas a votar en un determinado sentido. “Mi posición es que los acuerdos de la consulta, efectuada en comisión, deberían ser incorporados en el dictamen que se lleva al Pleno. La consulta debe obligar a que, antes de tomar una decisión, exista un esfuerzo real y de buena fe de llegar a acuerdos. Eventualmente, los congresistas asumirán su responsabilidad si votan de una manera distinta, pero si un dictamen llega con el apoyo de todos los pueblos indígenas, es muy difícil que el Pleno lo ignore y deje de lado”, señala Lanegra. En el futuro, señala, también deberíamos tomar en cuenta indicadores de la presencia del Estado, o de sensación de satisfacción y protección hacia los pueblos indígenas, para evaluar la eficacia de las consultas realizadas.

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